《能源法》是我國(guó)能源領(lǐng)域具有基石地位的綜合性、綱領(lǐng)性法律。今年4月26日~5月25日，全國(guó)人大公布《能源法（草案）》，向全社會(huì)征求意見(jiàn)，引起各界熱烈反響，標(biāo)志著我國(guó)近20年的能源法立法工作取得階段性重大成果?！赌茉捶ǎú莅福方?jīng)進(jìn)一步審議并公布施行后，將對(duì)有序推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)能源高質(zhì)量發(fā)展、助力社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)發(fā)揮積極作用。

        《能源法（草案）》立法進(jìn)行時(shí)

        1.《能源法（草案）》處在立法工作的什么階段，預(yù)計(jì)還有多久可以公布施行？

        一部法律通常要經(jīng)過(guò)起草提案、立法審議和簽署公布三個(gè)階段方能施行。2024版《能源法（草案）》由國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局起草，經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，由國(guó)務(wù)院正式提交至全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行了第一次審議，目前處在立法機(jī)關(guān)審議階段。相對(duì)而言，2007版和2020版《能源法（征求意見(jiàn)稿）》都處在行政機(jī)關(guān)起草提案階段，因?yàn)榉N種原因未能進(jìn)入實(shí)質(zhì)性立法環(huán)節(jié)。

        預(yù)計(jì)《能源法》將較快審議通過(guò)并公布施行，原因有三：

        一是已被納入第一類立法項(xiàng)目規(guī)劃，預(yù)期審議進(jìn)程不會(huì)太慢。2023年9月公布的《十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》將其列為“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案”。此外，我國(guó)正在積極編撰《生態(tài)環(huán)境法典》，作為能源法治領(lǐng)域最重要的單行法之一，從配套法典角度考慮《能源法》也需盡快出臺(tái)。

        二是后續(xù)審議環(huán)節(jié)不多、歷時(shí)不會(huì)太長(zhǎng)。法律案一般要經(jīng)三次全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議后再交付表決，《能源法（草案）》已于4月底完成“一次審議”。在各方面意見(jiàn)比較一致的情況下，可能會(huì)安排連續(xù)審議。

        三是本版草案的立法技術(shù)成熟度更高。與前兩版征求意見(jiàn)稿相比，2024版《能源法（草案）》具有“著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、提綱挈領(lǐng)、更加務(wù)實(shí)”的特點(diǎn)。它的結(jié)構(gòu)更緊湊、文本更簡(jiǎn)潔、用詞更考究，增加了政策性原則性表述，規(guī)避了一些爭(zhēng)議較大的操作性內(nèi)容。這些變化彰顯著立法技術(shù)更趨成熟，為促進(jìn)法律草案審議通過(guò)奠定了基礎(chǔ)。

        2.與其他已出臺(tái)的能源領(lǐng)域法律法規(guī)政策相比，《能源法》的地位和作用是什么？

        《能源法》是我國(guó)能源領(lǐng)域具有基石地位的綜合性、綱領(lǐng)性法律。目前，我國(guó)已制定了《電力法》《煤炭法》《可再生能源法》等多部能源專項(xiàng)法律法規(guī)及部門規(guī)章，并批準(zhǔn)加入《氣候變化框架公約》《京都議定書》等能源相關(guān)國(guó)際條約。《能源法》是一部由全國(guó)人大常委會(huì)制定的重要法律，是我國(guó)能源法律法規(guī)體系的“金字塔基”，以綱領(lǐng)性、引領(lǐng)性見(jiàn)長(zhǎng)。它通過(guò)回應(yīng)能源領(lǐng)域的共性問(wèn)題、確立一般性原則，來(lái)統(tǒng)領(lǐng)各專項(xiàng)領(lǐng)域的立法工作和實(shí)踐活動(dòng)，從而確保達(dá)到推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展、保障國(guó)家能源安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展、積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和、適應(yīng)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家需要等立法目的。

        我國(guó)能源法立法歷程

        為服務(wù)支撐經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展，我國(guó)能源消費(fèi)規(guī)模不斷擴(kuò)大、用能結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化、對(duì)能源合理開發(fā)利用的認(rèn)識(shí)更加深入，與之同步發(fā)展演進(jìn)的是能源領(lǐng)域的監(jiān)管制度和政策法規(guī)。

我國(guó)能源領(lǐng)域立法歷程可以大致歸納為四個(gè)階段。

        第一個(gè)階段是改革開放到20世紀(jì)末。早在1980年前后，在石油危機(jī)、改革開放等內(nèi)外部因素共同作用下，全國(guó)人大和國(guó)家能源委員會(huì)曾提出草擬《能源法》。但是，這項(xiàng)工作只開展兩三年便被擱置，一是由于能源管理機(jī)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致工作中斷；二是彼時(shí)我國(guó)能源消費(fèi)總量小、自給率高，能源資源主要依靠行政手段配置，立法必要性、緊迫性不足。20世紀(jì)90年代后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，能源需求隨之增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境的矛盾逐漸凸顯，借著依法治國(guó)的東風(fēng)，《電力法》《煤炭法》《節(jié)約能源法》等能源領(lǐng)域的單行法先后頒布施行。

        第二個(gè)階段是21世紀(jì)第一個(gè)10年。由于能源消費(fèi)規(guī)模急劇擴(kuò)大，自給率迅速下降，供需矛盾突出，我國(guó)再次提出《能源法》立法計(jì)劃，并于2007年向全社會(huì)公布了《能源法（征求意見(jiàn)稿）》。2007版征求意見(jiàn)稿共計(jì)15章140條，內(nèi)容涵蓋能源監(jiān)督管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、開發(fā)供應(yīng)、節(jié)能減排、財(cái)稅價(jià)格、應(yīng)急儲(chǔ)備、科技政策和國(guó)際合作等方面，彰顯了安全、高效、環(huán)保等先進(jìn)的能源理念，是一部系統(tǒng)、完備、工整的能源“小憲法”。然而，彼時(shí)我國(guó)多元化能源結(jié)構(gòu)初步顯現(xiàn)，市場(chǎng)化能源管理經(jīng)營(yíng)機(jī)制仍在探索，能源領(lǐng)域轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向尚不清晰，能源立法條件尚不成熟，因此《能源法》立法未能走下去。

        第三個(gè)階段是21世紀(jì)第二個(gè)10年。在能源供需方面，我國(guó)太陽(yáng)能、風(fēng)能等可再生能源的開發(fā)和消納實(shí)現(xiàn)大發(fā)展；在體制機(jī)制方面，能源領(lǐng)域市場(chǎng)化改革不斷加碼。“四個(gè)革命，一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略的提出，使能源立法再度提上議程。2020年，全新的《能源法（征求意見(jiàn)稿）》公布。在理念原則上，繼承了2007版征求意見(jiàn)稿的核心內(nèi)容，并明晰了能源的商品屬性，強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)化改革，明確了清潔化、低碳化、數(shù)字化發(fā)展方向。2020版征求意見(jiàn)稿精簡(jiǎn)為11章110條，原則性、方向性內(nèi)容增加，措辭也更加考究。然而，一是由于國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化較快，能源轉(zhuǎn)型路徑的不確定性較高，關(guān)于各能源品種發(fā)展定位的爭(zhēng)議較大；二是由于能源法的立法模式尚未厘清，各能源工作主管部門的權(quán)力責(zé)任有待進(jìn)一步明確，因此這一階段的能源立法工作也未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

        第四個(gè)階段是“十四五”以來(lái)。一方面，在“雙碳”目標(biāo)提出之后，特別是“1+N”政策體系建立以來(lái)，全國(guó)各界對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色低碳轉(zhuǎn)型的共識(shí)不斷增強(qiáng)，生產(chǎn)、消費(fèi)、財(cái)稅、科技等領(lǐng)域的能源轉(zhuǎn)型配套政策不斷完善，《能源法》立法條件空前成熟。另一方面，在新冠疫情、大國(guó)博弈等因素疊加影響下，我國(guó)能源平衡三角嚴(yán)重承壓，能源工作面臨新形勢(shì)新挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)型大勢(shì)明確但具體路徑模糊等重大問(wèn)題凸顯，立法工作的緊迫性顯著提升。在此背景下，能源立法工作再度啟動(dòng)，2024年4月，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議第一次審議了《能源法（草案）》，并向全社會(huì)公開征求意見(jiàn)。

        《能源法（草案）》的內(nèi)容和特點(diǎn)

        2024版《能源法（草案）》共計(jì)9章69條，包括總則、健全能源規(guī)劃體系、完善能源開發(fā)利用制度、加強(qiáng)能源市場(chǎng)體系建設(shè)、健全能源儲(chǔ)備體系和應(yīng)急制度、加強(qiáng)能源科技創(chuàng)新、強(qiáng)化監(jiān)督管理、明確法律責(zé)任等方面。與前兩版征求意見(jiàn)稿及現(xiàn)行能源政策法規(guī)相比，這版草案的理念內(nèi)核是一脈相承的，同時(shí)又在以下四個(gè)方面體現(xiàn)了新的亮點(diǎn)特色。

        一是更加完整準(zhǔn)確地界定了能源的內(nèi)涵和各品種的發(fā)展定位。《能源法（草案）》將能源定義為“直接或者通過(guò)加工、轉(zhuǎn)換而取得有用能的各種資源，包括煤炭、石油、天然氣、核電、水能、生物質(zhì)能、風(fēng)能、太陽(yáng)能、地?zé)崮?、海洋能以及電力、熱力、氫能?rdquo;，比2020版征求意見(jiàn)稿的層次性更強(qiáng)。此外，由于充實(shí)了“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”“加快構(gòu)建新型能源體系”“推動(dòng)能源消耗總量和強(qiáng)度雙控向碳排放總量和強(qiáng)度雙控轉(zhuǎn)變”等最新政策精神，草案對(duì)各能源品種發(fā)展定位和方向的表述更加清晰。例如，對(duì)可再生能源的支持態(tài)度更加積極明確，進(jìn)一步強(qiáng)化了“優(yōu)先開發(fā)可再生能源”的表述，并將2020版“因地制宜發(fā)展分布式能源”升級(jí)為“鼓勵(lì)發(fā)展分布式能源和多能互補(bǔ)、多能聯(lián)供綜合能源服務(wù)”。又如，強(qiáng)調(diào)“有序”推動(dòng)非化石能源替代化石能源、低碳能源替代高碳能源，因此要支持化石能源的“合理開發(fā)和清潔高效利用”，以及“燃煤發(fā)電清潔高效發(fā)展”。再如，從能源安全和生態(tài)保護(hù)出發(fā)，這版草案將“水電”單獨(dú)辟為一條，要求“統(tǒng)籌”水電開發(fā)和生態(tài)保護(hù)，“嚴(yán)格控制”開發(fā)建設(shè)小水電，同時(shí)，將2020版“安全高效發(fā)展核電”的表述更改為與《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》相同的“積極安全有序發(fā)展核電”。

        二是有關(guān)能源安全的理念和要求統(tǒng)領(lǐng)草案條款的方方面面。由于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)能源消費(fèi)需求剛性增長(zhǎng)，清潔高效用能要求提高，國(guó)際局勢(shì)云譎波詭，不穩(wěn)定、不確定性因素增多，能源安全已上升為總體國(guó)家安全觀的重要一環(huán)，是須臾不可忽視的“國(guó)之大者”。首先，《能源法（草案）》開宗明義，將“推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展”“保障國(guó)家能源安全”與“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展”“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”等宏觀目標(biāo)有機(jī)整合，與2020版征求意見(jiàn)稿將立法目的落腳在“規(guī)范能源開發(fā)利用和監(jiān)督管理”相比，是巨大的進(jìn)步。其次，草案增加了“完善能源產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系”有關(guān)規(guī)定，對(duì)能源安全的內(nèi)涵進(jìn)行了全面擴(kuò)容，能源安全不再局限于能源充足供給，而是體現(xiàn)在能源的有序開發(fā)、穩(wěn)定輸送、高效利用、合理價(jià)格、梯次儲(chǔ)備、靈活調(diào)度，乃至節(jié)能宣傳等諸多層面，契合了能源轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)代要求。

        三是強(qiáng)調(diào)了能源的商品屬性以及能源市場(chǎng)體系建設(shè)。首先，《能源法（草案）》明確規(guī)范了我國(guó)能源市場(chǎng)的參與主體和活動(dòng)形式，即國(guó)家推動(dòng)能源領(lǐng)域自然壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)實(shí)行“分開經(jīng)營(yíng)”，鼓勵(lì)、引導(dǎo)“多種所有制經(jīng)濟(jì)主體”依法投資能源開發(fā)利用、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，支持各類主體依法按照市場(chǎng)規(guī)則公平參與能源領(lǐng)域“競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)”，并鼓勵(lì)能源上下游企業(yè)按照市場(chǎng)化方式加強(qiáng)合作、協(xié)同發(fā)展，從而促進(jìn)能源市場(chǎng)發(fā)展和能源產(chǎn)業(yè)升級(jí)。其次，《能源法（草案）》提出推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一的煤炭、電力、石油、天然氣等能源交易市場(chǎng)建設(shè)。價(jià)格機(jī)制是市場(chǎng)機(jī)制的重要組成部分，草案對(duì)能源價(jià)格形成機(jī)制的表述更加完善，更有利于維護(hù)生產(chǎn)生活平穩(wěn)秩序。一方面，相比2020版征求意見(jiàn)稿將“競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)主要由市場(chǎng)形成價(jià)格”“自然壟斷環(huán)節(jié)價(jià)格由價(jià)格主管部門管理”截然區(qū)分，草案旨在推動(dòng)建立“與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，主要由能源資源狀況、產(chǎn)品和服務(wù)成本、市場(chǎng)供求狀況、可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r等因素決定的能源價(jià)格形成機(jī)制”；另一方面，為避免能源價(jià)格震蕩的單點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性問(wèn)題，草案提出完善國(guó)家能源價(jià)格調(diào)控制度，提升能源價(jià)格調(diào)控效能，構(gòu)建防范和應(yīng)對(duì)能源市場(chǎng)價(jià)格異常波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。

        四是全面規(guī)范了能源領(lǐng)域各類主體的權(quán)利義務(wù)責(zé)任。能源轉(zhuǎn)型的積極有序推進(jìn)離不開能源生產(chǎn)者、監(jiān)管者和消費(fèi)者的協(xié)同努力，《能源法（草案）》的一大亮點(diǎn)，就是對(duì)各類主體在能源轉(zhuǎn)型中的職責(zé)與要求進(jìn)行了全面梳理和清晰規(guī)范。草案既明確了能源企業(yè)的供應(yīng)、儲(chǔ)備及其他附隨義務(wù)，管網(wǎng)企業(yè)的安全運(yùn)輸義務(wù)，又確立了公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、投資保護(hù)等法律原則，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供穩(wěn)定預(yù)期；既保障了普通用戶獲得“安全、持續(xù)、可靠”的能源供應(yīng)權(quán)利，又明確了包含其在內(nèi)的相關(guān)主體需承擔(dān)能源應(yīng)急義務(wù)；既賦予了各級(jí)政府相應(yīng)的管理權(quán)力，又明確了其在能源規(guī)劃、節(jié)能宣傳、重點(diǎn)群體用能保障等方面的職責(zé)。此外，草案還對(duì)新聞媒體開展節(jié)能、綠色公益宣傳，公共機(jī)構(gòu)優(yōu)先采購(gòu)、使用清潔低碳能源作出規(guī)定，以立法形式確立并固化低碳理念，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

        完善《能源法（草案）》的思考與建議

        首先，《能源法（草案）》將多元能源品種、多重轉(zhuǎn)型目標(biāo)整合在同一框架下，從法律高度指明了能源領(lǐng)域轉(zhuǎn)型發(fā)展方向與路徑，規(guī)范了各能源品種的定位和發(fā)展次序，有利于統(tǒng)籌推動(dòng)能源領(lǐng)域安全有序、經(jīng)濟(jì)高效、綠色低碳轉(zhuǎn)型，助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。然而，此次草案內(nèi)容還不盡完善，預(yù)計(jì)會(huì)在之后的審議中進(jìn)一步充實(shí)優(yōu)化。例如，草案對(duì)煤、油、氣等化石能源產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系的規(guī)定較多，對(duì)風(fēng)能、太陽(yáng)能、氫能等可再生能源的開發(fā)利用卻未展開篇幅，只是原則性地“支持優(yōu)先開發(fā)可再生能源”“完善可再生能源電力消納保障機(jī)制”，且沒(méi)有論述新能源與傳統(tǒng)能源之間、不同可再生能源品種之間如何耦合發(fā)展，而這正是能源轉(zhuǎn)型期的困惑與爭(zhēng)議焦點(diǎn)所在。又如，隨著能源轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn)，能源問(wèn)題的來(lái)源與表現(xiàn)早已不局限于能源領(lǐng)域本身，鋰、鎳、鈷、銅等關(guān)鍵礦產(chǎn)資源安全與電氣化轉(zhuǎn)型中的能源安全息息相關(guān)，廢塑料和生物質(zhì)資源化利用也有節(jié)能降耗巨大潛力，這些都尚未寫入草案。

        其次，《能源法（草案）》凸顯了“能源三角平衡”的理念，既要堅(jiān)持能源的戰(zhàn)略屬性，兜牢國(guó)家能源安全底線，又要增強(qiáng)能源的商品屬性，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用，還要強(qiáng)調(diào)能源的民生屬性，提高能源產(chǎn)品的可獲得性、可負(fù)擔(dān)性。實(shí)現(xiàn)能源三角平衡的難點(diǎn)，存在于產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、設(shè)施、制度等多方面，草案對(duì)產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和設(shè)施的規(guī)定較為詳盡，但在敏感性較高、爭(zhēng)議較大的體制機(jī)制改革上進(jìn)行了簡(jiǎn)化處理，盡管有利于減小立法過(guò)程中的阻力，但會(huì)削弱《能源法》對(duì)未來(lái)能源領(lǐng)域政策法規(guī)的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，不利于統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)保障能源安全、促進(jìn)市場(chǎng)建設(shè)、加快綠色轉(zhuǎn)型等多重目標(biāo)。例如，草案提出建設(shè)完善能源儲(chǔ)備、預(yù)警和應(yīng)急管理制度，但沒(méi)有確立能源儲(chǔ)備和動(dòng)用的一般原則，沒(méi)有明確能源應(yīng)急分級(jí)分類管理的原則和標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有闡明能源儲(chǔ)備、預(yù)警與應(yīng)急管理制度之間的關(guān)聯(lián)，在如何協(xié)調(diào)政府調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制之間關(guān)系方面尚不清晰，建議在立法審議階段加以完善。

        最后，《能源法（草案）》規(guī)范了能源領(lǐng)域各類主體的職責(zé)定位和權(quán)利責(zé)任，有利于他們?cè)谀茉聪到y(tǒng)運(yùn)行和轉(zhuǎn)型發(fā)展中更好地扮演角色、發(fā)揮作用、形成合力。然而，目前草案對(duì)一些復(fù)雜主體或是復(fù)雜關(guān)系的規(guī)范還不完善，預(yù)計(jì)會(huì)在之后的審議中進(jìn)一步豐富細(xì)化。例如，能源化工企業(yè)兼具能源供應(yīng)者和消費(fèi)者雙重身份，既要向社會(huì)供給清潔高效的能源產(chǎn)品，又要推進(jìn)自身用能效率提升和低碳轉(zhuǎn)型，還要推動(dòng)企業(yè)和行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。近中期來(lái)看，這些目標(biāo)和要求之間存在內(nèi)在張力，給能源化工企業(yè)發(fā)展帶來(lái)一定挑戰(zhàn)。再如，政府機(jī)構(gòu)不僅對(duì)能源法規(guī)的實(shí)施負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)，而且對(duì)能源轉(zhuǎn)型發(fā)展，特別是可再生能源和清潔低碳技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用負(fù)有主動(dòng)作為、服務(wù)幫助的義務(wù)，當(dāng)前版本的草案對(duì)后者論述不足。此外，能源領(lǐng)域行政管理工作涉及發(fā)展規(guī)劃、自然資源、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理等多部門，草案亦未能對(duì)實(shí)踐中存在已久的“合力不足”問(wèn)題作出更多的協(xié)調(diào)與回應(yīng)。建議推動(dòng)草案內(nèi)容完善與《能源法》公布施行，理順能源領(lǐng)域各方利益，加快消除痼疾，平穩(wěn)涉過(guò)能源轉(zhuǎn)型發(fā)展深水區(qū)。